Organ administracji wydaje niekorzystne rozstrzygnięcie

Podjęcie roli superwizora pracy socjalnej wymaga spełnienia przesłanek określonych w przepisach. Trzeba między innymi zdać stosowny egzamin. Nie każdy może podejść do egzaminu. Przepisy stanowią, że zainteresowany powinien legitymować się ukończeniem konkretnego kierunku studiów. Ktoś zatem sprawdza, czy kandydat spełnia przesłanki uprawniające do podejścia do egzaminu. Wszystko jest dobrze, jeżeli to sprawdzenie wypada pozytywnie. W jednej z prowadzonych przeze mnie spraw chodziło o odmowę dopuszczenia do egzaminu na superwizora pracy socjalnej. Sprawa miała dwa etapy, pierwszy, który można określić jako formalny oraz drugi, merytoryczny. Oba równie istotne.

W pierwszym etapie chodziło o ustalenie, czy w ogóle można się odwołać od pisma Komisji działającej przy Ministrze Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, w którym odmówiono zainteresowanemu prawa do złożenia egzaminu. Otóż twierdzono, że Komisja podjęła decyzję, a nie jak określa się w Kodeksie postępowania administracyjnego „wydała decyzję”. Ponadto, wskazywano, że przepisy rozporządzenia regulującego pracę socjalną nie określają procedury odwoławczej. Komisja nie jest organem uprawnionym do wydawania aktów o charakterze władczym, takich jak decyzje administracyjne. Krótko mówiąc, od pisma nie przysługuje środek zaskarżenia. Tak uznał Minister rozpatrujący złożony środek zaskarżenia. Podobnego zdania był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który odrzucił skargę. Uznał bowiem, że ta nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Sąd przychylił się do stanowiska ministerialnego, zgodnie z którym pismo miało mieć wyłącznie informacyjny charakter, konkretnie informować o brzmieniu przepisów jednej z ustawy. Skarżone pismo, zdaniem sądu, nie zawierało elementów jakie winna posiadać decyzja administracyjna czy postanowienie. Nie ma podstaw by poczytywać rozstrzygnięcia zawarte w piśmie jako rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie w zakresie praw czy obowiązków strony skarżącej.

Prawo do sądu i zasada demokratycznego państwa prawa

Rozstrzygnięcie WSA nie przekonywało i złożona została skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istota sporu, który zawisł przed NSA sprowadzała się do oceny dwóch kwestii:

  1. Czy pismo pochodzi od organów administracji oraz
  2. czy stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej?

Już na wstępie rozważań NSA podkreślił, że kontrowersje w orzecznictwie i w doktrynie budzi określenie formy prawnej załatwienia sprawy administracyjnej w nader licznych przypadkach ustaw, z których nie wynika wprost, że sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Sąd wskazał, jakie stanowisko w tym zakresie ukształtowało się w orzecznictwie oraz w piśmiennictwie prawniczym. Otóż brak w ustawie wyraźnego wskazania, że określone indywidualne sprawy administracyjne są rozstrzygane w drodze administracyjnej, nie przesądza o tym, że sprawa nie należy do kategorii spraw administracyjnych, załatwianych w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ustalenie w jakiej formie prawnej sprawa ma być załatwiona sprawa wymaga analizy przepisów ustawy oraz rozporządzenia, które stanowią podstawę działania organu administracji. Z przepisów tych wynika między innymi, że do załatwiania spraw z zakresu postępowania oraz egzaminu na superwizora pracy socjalnej powołana jest Centralna Komisja Egzaminacyjna do spraw Stopni Specjalizacji Zawodowej Pracowników Socjalnych, która działa przy Ministrze Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Komisja, jak to komisja, jest ciałem kolegialnym i we wszystkich zakresach działania podejmuje uchwały. Do zadań Komisji należy m.in. przeprowadzenie postępowania oraz egzaminu w zakresie uzyskania certyfikatu superwizora pracy socjalnej, informowanie osób ubiegających się o dopuszczenie do egzaminu o terminie egzaminu oraz dopuszczanie do egzaminu. Po weryfikacji dokumentów CKE podejmuje decyzję w sprawie dopuszczenia osób do egzaminu. W tym kontekście nie budziło wątpliwości NSA, że CKE, realizując zadania publicznoprawne, występuje w roli organu administracji publicznej. Jak podkreślił NSA pod pojęciem administracji publicznej należy rozumieć, oprócz organów ustrojowych, również organy w ujęciu funkcjonalnym, wykonujące powierzone im działania w zakresie administracji publicznej,

Wobec powyższego NSA stwierdził, że Komisja została wyposażona w kompetencje do podejmowania środków o charakterze władczym wobec osób, które objęte są zakresem jej działania. Takim środkiem była odmowa dopuszczenia do egzaminu na superwizora pracy socjalnej. Odmowa bowiem definitywnie pozbawia konkretną osobę możliwości podnoszenia kwalifikacji zawodowych, a idąc dalej, możliwości awansu zawodowego.

Wreszcie, rzecz w mojej ocenie najistotniejsza. Zdaniem Sądu przyjęcie, że odmowa dopuszenia do egzaminu nastąpić miałaby na podstawie arbitralnego rozstrzygnięcia, bez prawa do jego kontroli sądowej stanowiłoby naruszenie z jednej strony konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP), z drugiej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Przypomniał NSA, że zapewnienie jednostce ochrony przed arbitralnością organu władzy publicznej stanowi o istocie demokratycznego państwa prawnego.

Kontrola legalności postępowania władz administracyjnych w sporze ich z obywatelem przez organ sądowy uważana była i jest za element sine qua none państwa praworządnego. Stąd też w demokratycznym państwie prawnym niezbędne jest poddanie kontroli sądowej i ochronie sądu wszystkich działań administracji publicznej, za pomocą których mogą być nakładane obowiązki na obywatela, jak również ograniczane jego prawa. Tak rozumiane prawo do sądu stanowi publiczne prawo podmiotowe jednostki wobec państwa.”

Zawarte w pismach rozstrzygnięcia niewątpliwie pozwalały na uznanie ich za jednostronny, władczy przejaw woli uprawnionego organu, na skutek których adresat został pozbawiony możliwości podwyższenia kwalifikacji zawodowych.  Strona ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski rozpatrywać w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. W razie gdy norma prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest decyzja administracyjna.

Obowiązuje zasada domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Zasada ta jest wywodzona z zasady demokratycznego państwa prawnego, statuującej standardy sprawiedliwości proceduralnej. Jeżeli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej.

O tym czy, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu, który stanowi podstawę działania organu załatwiającego tę sprawę. Za decyzję uznaje się rozstrzygnięcie :

– jednostronne organu administracji,

-które w sposób wiążący traktuje o konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego,

– które skierowane jest do indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie,

– które podejmowane jest w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek.

Dopiero orzeczenie NSA otworzyło drogę, żeby rozpoznać pretensje skarżącego na kolejnym poziomie, merytorycznym. Również w tym zakresie rozstrzygnięcie organu zostało podważone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że skarżący spełnił ustawowe wymaganie posiadania kierunkowego wykształcenie. Bez znaczenia jest, że akceptowany kierunek studiów ukończył w takiej czy innej specjalizacji.

Ponadto, ustawowy, dwuletni termin na złożenie egzaminu należy liczyć do dnia złożenia przez kandydata stosownego wniosku. Czas potrzebny organowi na podjęcie decyzji w przedmiocie dopuszczenia do egzaminu oraz czas oczekiwania na termin wyznaczonego egzaminu nie mogą wpływać na zachowanie terminu. Skarżący nie ma na te czynności wpływu.